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存款保险制度出台

发布时间:2017-09-10

  存款保险制度一种金融保障制度,是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构,各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费,建立存款保险准备金,当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时,存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款,从而保护存款人利益,维护银行信用,稳定金融秩序的一种制度。XX年7月16日,人民银行在其发布的《XX年金融稳定报告》中称,我国推出存款保险制度的时机已经基本成熟。

  兴起及发展 兴起在19世纪末,美国国会就已经开始讨论存款保险的话题,美国有14个州在1829年到1917年间就建立了存款保险制度。但真正意义上的存款保险制度始于20世纪30年代的美国,当时为了挽救在经济危机的冲击下已濒临崩溃的银行体系,美国国会在1933年通过《格拉斯--斯蒂格尔法》,联邦存款保险公司(fdic)作为一家为银行存款保险的政府机构于1934年成立并开始实行存款保险,以避免挤兑,保障银行体系的稳定,开启了世界上存款保险制度的先河。目前,运作历史最长、影响最大的是1934年1月1日正式实施的美国联邦存款保险制度。20世纪50年代以来,随着经济形势和金融制度、金融创新等的不断变化和发展,美国存款保险制度不断完善,尤其是在金融监管检查和金融风险控制和预警方面,fdic作了大量成效显著的探索,取得了很好的成效,从而确立了fdic在美国金融监管中的“三巨头”之一的地位,存款保险制度成为美国金融体系及金融管理的重要组成部分。美国著名经济学家、货币主义的领袖人物弗里德曼(friedman m.)对美国存款保险制度给予了高度评价:“对银行存款建立联邦存款保险制度是1933年以来美国货币领域最重要的一件大事。”

  发展20 世纪60年代中期以来,随着金融业日益自由化、国际化的发展,金融风险明显上升,绝大多数西方发达国家相继在本国金融体系中引入存款保险制度,台湾、印度、哥伦比亚等部分发展中国家和地区也进行了这方面的有益尝试。

  XX年,全球已经有67个国家建立了存款保险制度。XX年全球共有74个经济体建立了显性的存款保险制度。

  分类目前国际上通行的理论是把存款保险分为隐性(implicit)存款保险和显性(explicit)存款保险两种。

  1、隐性的存款保险制度则多见于发展中国家或者国有银行占主导的银行体系中,指国家没有对存款保险做出制度安排,但在银行倒闭时,政府会采取某种形式保护存款人的利益,因而形成了公众对存款保护的预期。

  2、显性的存款保险制度是指国家以法律的形式对存款保险的要素机构设置以及有问题机构的处置等问题做出明确规定。显性存款保险制度的优势在于:

  1)明确银行倒闭时存款人的赔付额度,稳定存款人的信心。

  2)建立专业化机构,以明确的方式迅速、有效地处置有问题银行,节约处置成本。

  3)事先进行基金积累,以用于赔付存款人和处置银行。

  4)增强银行体系的市场约束,明确银行倒闭时各方责任。

  鉴于fdic对稳定美国金融体系和保护存款人利益等方面的明显成效,尤其是20世纪80年代以来,世界上相继发生了一系列银行危机与货币危机,促使许多国家政府在借鉴国外存款保险制度的基础上,结合本国实际,着手建立或改善已有的存款保险制度。尤其是近年来,显性的存款保险在全球获得了快速发展,参照下图:

  全球共有78个经济体建立了各种形式的存款保险制度,尽管其建立的时间各不相同,但在法律上或者监管中对存款保护进行了明确规定的已有74个经济体(即建立了显性的存款保险制度)。有人甚至将存款保险制度的建立看作是真正意义上的现代金融体系不可或缺的组成部分。事实上,过去的30年里建立显性存款保险制度的国家和地区数量增长了6倍多,由1974年的12个增加到XX年的74个。建立一个显性的存款保险体系已经成为专家们给发展中国家和地区提出的金融结构改革建议的一个主要特点(加西亚,XX)。而且国家层面上的强制性保险已成为一种主流。几乎所有的国家从一开始就建立了国家层面上的存款保险。而且,无论发达国家还是发展中国家,强制要求所有存款机构全部加入保险体系的越来越多并成为主流形式。

  组织形式 三种形式从目前已经实行该制度的国家来看,主要有三种组织形式: 1、由政府出面建立,如美国、英国、加拿大。 2、由政府与银行界共同建立,如日本、比利时、荷兰。 3、在政府支持下由银行同业联合建立,如德国。存款保险的方式有强制保险、自愿保险和强制与自愿相结合保险三种方式。法国和德国采取自愿方式,英国、日本及加拿大等国采取强制保险方式,美国采取自愿与强制相结合的方式。

  我国现况我国目前虽然尚未建立该制度,但是实际上是存在着隐性存款保险制度的,即以国家和政府的信用对存款类金融机构的商业行为进行担保,这符合我国使用行政手法对市场问题进行调控的一贯作风,当然,也是由我国的具体国情决定的。但随着经济全球化的发展,我国经济和国际经济的接轨也越来越密切,金融风险正困扰着我国的商业银行,广大存款人的利益正受到威胁,银行的信誉也正受到前所未有的挑战,因此在提高中央银行监管水平的同时,建立符合我国具体国情的存款保险制度,对稳定金融体系,增强存款人对银行的信心十分重要。

  基本特征 关系的有偿性和互助性存款保险主体之间的关系,一方面是有偿的,即只有在投保银行按规定缴纳保险费后,才能得到保险人的资金援助,或倒闭时存款人才能得到赔偿;另一方面又是互助的。即存款保险是众多的投保银行互助共济实现的,如果只有少数银行投保,则保险基金规模小,难以承担银行破产时对存款人给予赔偿的责任。

  时期的有限性存款保险只对在保险有效期间倒闭银行存款给予赔偿,而未参加存款保险,或已终止保险关系的银行的存款一般不受保护。

  结果的损益性存款保险是保险机构向存款人提供的一种经济保障,一旦投保银行倒闭,存款人要向保险人索赔,其结果可能与向该投保银行收取的保险费差距很大。因此,存款保险公司必须通过科学的精算法则较为准确地计算出合理的保障率,使得存款保险公司有能力担负存款赔付的责任。

  机构的垄断性无论是官方的、民间的,还是合办的存款保险都不同于商业保障公司的服务,其经营的目的不在于盈利,而在于通过存款保护建立一种保障机制,提高存款人对银行业的信心。因此,存款保险机构一般具有垄断性。

  作用 1、保护存款人的利益,提高社会公众对银行体系的信心。如果建立了存款保险制度,当实行该制度的银行资金周转不灵或破产倒闭而不能支付存款人的存款时,按照保险合同条款,投保银行可从存款保险机构那里获取赔偿或取得资金援助,或被接收,兼并,存款人的存款损失就会降低到尽可能小的程度,有效保护了存款人的利益。存款保险制度虽然是一种事后补救措施,但它的作用却在事前也有体现,当公众知道银行已实行了该制度,即使银行真的出现问题时,也会得到相应的赔偿,这从心理上给了他们以安全感,从而可有效降低那种极富传染性的恐慌感,进面减少了对银行体系的挤兑。

  2、可有效提高金融体系的稳定性,维持正常的金融秩序。由于存款保险机构负有对有问题银行承担保证支付的责任,它必然会对投保银行的日常经营活动进行一定的监督,管理,从中发现隐患所在,及时提出建议和警告,以确保各银行都会稳健经营,这实际上增加了一道金融安全网。同时由于这一制度对公众心理所产生的积极作用,也可有效防止银行挤兑风潮的发生和蔓延,从而促进了金融体系的稳定。

  3、促进银行业适度竞争,为公众提供质优价廉的服务。大银行由于其规模和实力往往在吸收存款方面处于优势,而中小银行则处于劣势地位,这就容易形成大银行垄断经营的局面。而垄断是不利于消费者利益的,社会公众获得的利益就会小于完全竞争状态下的利益。存款保险制度是保护中小银行,促进公平竞争的有效方法之一。它可使存款者形成一种共识,将存款无论存入大银行还是小银行,该制度对其保护程度都是相同的,因此提供服务的优劣,将成为客户选择存款银行的主要因素。

  4、存款保险机构可通过对有问题银行提供担保,补贴或融资支持等方式对其进行挽救,或促使其被实力较强的银行兼并,减少社会震荡,有助于社会的安定。 利弊 积极影响1)有利于防范金融风险,稳定一国金融体系。在经济金融全球化背景下,国际金融市场动荡加剧,频频发生金融风波。如1994年的墨西哥金融危机,1995年的英国巴林银行倒闭事件,1996年的日本阪和银行倒闭事件,1997年席卷东南亚和日韩的亚洲金融风暴,以及最近日本保险公司的频频破产等等,不仅严重影响了本国经济的正常运转和社会安定,还给国际金融市场带来了巨大冲击。这些国家为解决这些金融问题都付出了惨重的代价。我国目前虽然没有发生大规模系统性的金融风波,但随着金融市场化、国际化进程的加快,金融创新产品逐渐增多,中小型商业银行的纷纷成立,在商业银行内控制度不健全的情况下,银行自身风险在逐渐增加。要防范风险,稳定金融,只能“防患于未然”,国际经验表明,建立存款保险制度不失为防范金融风险的可行选择之一。

  2)有利于保护广大存户利益,总体上增强银行信用。作为信用中介的银行,其基本特征是高风险性和不稳定性,即银行大部分资金是以负债的形式吸收的机构和个人存款,自有资金只占全部资本的小部分,在经营管理不善或其他因素作用下导致不能按时清偿债务时,就易引起银行信-用-危-机。我国金融业目前的现状是国有商业银行经营机制尚未完全转变,资产负债结构不合理,风险抵御能力较差,在金融市场发育不完善、金融监管手段和方法落伍的背景下,实行强制性存款保险实际上也是对银行业发展的一种强制性保护。

  3)有利于革新传统观念,提高了公众风险意识。长期以来,在计划经济体制模式下,我国的银行储蓄存款不仅没有风险,而且收益可观,一直是人们投资的首选渠道。在实行社会主义市场经济条件下,企业破产不仅在理论上已被公众接受,而且在实践中已实施,因此作为经营货币这一特殊商品的商业银行所潜在的风险也应为公众所接受。

  4)有利于加强中央银行的监管力度,减轻中央银行的负担。存款保险的目的,一方面是在必要的情况下,执行赔偿的职责,另一方面,更为主要的是为了保障整金融体系的稳定。这就要求存款保险机构要对日常的银行经营活动进行监督,而且要定期对银行的财务状况进行检查,审查其上报的统计报表和账目。当银行管理不善或经营非法、风险较大的业务时,存款保险机构可以提出警告,勒令整改,帮助银行渡过难关,或促成其它银行的并购,从而实现中央银行的监管意图。

  消极影响 1)存款保险制度其最根本的问题在于它可能诱发道德风险。一方面,存款保险制度的存在使得存款者风险意识下降,特别是在利率市场化实现以后,他们就可能不顾银行经营风险,将钱存到愿意支付最高存款利息的银行;另一方面,商业银行的风险约束机制也会弱化,在经营活动中就可能为追求高额利润而过度投机。此外,在我国建立存款保险制度还有特殊问题:主要是四大国有银行有政府为其做后盾,无偿享受政府提供的保险,为了节省运行成本,显然不愿加入存款保险体系。如果不把国有独资商业银行纳入这一体系,那么由于保险基金数额孝范围狭窄,就很难保证银行资金发生大量损失的时候对储户进行赔付。

  2)鼓励银行铤而走险。也就是说,存款保险制度刺激银行承受更多的风险,鼓励银行的冒险行为。因为银行知道,一旦遇到麻烦,存款保险机构会挽救它们。特别是当一家银行出现危机而又没被关闭时,所有者便用存款保险机构的钱孤注一掷,因为这时全部的风险由承保人承担。这样那些资金实力弱、风险程度高的金融机构会得到实际的好处,而经营稳健的银行会在竞争中受到损害,从而给整个金融体系注入了不稳定因素并增大了银行体系的经营风险。这与建立存款保险制度的本来目的是背道而驰的。

  3)存款保险制度还产生了逆向选择的问题。在存在存款保险制度的情形下,由于风险锁定存款保险,存款人更敢于冒险选择能提供非正常高回报的高风险银行,从而损害经济资源和市场约束的效率。在资源参加保险和存款保险费率统一的情形下,经营好的银行将会推出存款保险体系,经营不好的银行也要缴纳更高的保险费用,从而威胁到存款保险制度的可持续性,银行体系性风险也将扩大。

  4)存款保险制度本身也并非没有成本。对银行而言,缴纳保险费用将会增加其运营成本,减少利润。对存款人而言,银行会将存款保险的费用间接转移到储户身上。对存款保险机构来说,其也存在自身的运营成本,也有自己的利益,有可能将自身利益置于存款人和纳税人的利益之上,这样处理问题是就会产生利益倾向,从而出现问题。

  中国方面 我国存款保险制度的构建 首先,《存款保险条例》与银行公司治理和存款人保护-法律关系的协调问题。相对一般公司的债权人而言,存款人在银行中地位更重要,债权风险更高,其利益保护更应该得到高度重视。而我国现行法律制度下,缺乏对银行的经营管理人员的特别约束,银行经营管理人员不对银行经营失败承担个人民事责任。因此,有必要在《存款保险条例》中,确立存款保险公司参与投保银行公司治理的权利。同时,存款保险制度还需要与直接保护存款人的春款准备金制度和最后贷款人制度相协调。出台存款保险制度后,在投保银行增加存款保险费用的支出后,法定存款准备金缴纳比例可相应调减。建立存款保险制度,应该明确存款保险理赔与中央银行再贷款的范围,划清中央银行最后贷款人与村拨款保险制度出资救助的时间和顺序,处理好两者在解救银行危机时的关系,并明确再贷款不能纳入存款保险理赔的范围,以防止政府和中央银行子向存款保险机构转移风险。

  其次,《存款保险条例》与金融监管法律体系的协调问题。第一,要理顺存款保险公司与人民银行的关系。一是要确定存款保险公司独立于人民银行设立;二是要确立二者的协调关系,避免职能交叉和加重银行接受监管的负担。第二,存款保险公司的职能还应与银监会进行区分。存款保险制度对银行业审慎监管有一定程度的影响,存款保险制度的存在可能引致监管者的道德风险,需要赋予存款保险公司一定的监管职能,与银监会的银行监管职能相协调应相互制约。而对于监督存款保险公司,需要以法律规定对存款保险公司的透明性要求和刚性的问责制度,存款保险公司的财务报表必须接受独立审计并定期向政府和公众报告,存款保险公司及其负责人应对运营失误承担责任。存款保险公司治理的核心在于其董事会,应通过立法确保存款保险公司董事会成员具有广泛的公共利益代表性和高度的专业性。

  再次,《存款保险条例》与问题银行处理和银行市场退出法律体系的协调问题。存款保险制度的主要功能,是对问题银行进行处理和安排问题银行退出市常我国应通过立法将金融机构退出市场的方式进行统一规定,赋予存款保险公司在解决银行退出市场过程中的相关权限,在《存款保险条例》中应详细规定存款保险公司在权限内具体处理问题银行的职责。

  国内相关参考论著

  潘修平著:《存款保险法律制度的理论与实务》,法律出版社,比较详细地阐述了存款保险法律制度。

  [1]时机成熟XX年7月16日,人民银行在其发布的《XX年金融稳定报告》中称,目前我国推出存款保险制度的时机已经基本成熟。与此同时,上述报告还称,XX年还将探索进一步推进利率市场化的有效途径。与利率市场化一样,存款保险制度在近一两年内,被业界广泛讨论。

  XX年初,央行行长周小川也曾指出,目前来看,此前的准备工作大体上都是有效的,需要寻找一个合适的时机,择机出台。

  存款保险制度是一国重要的金融基础设施,尤其是利率市场化以后,如果没有存款保险制度,银行业经营和存款人将面临很大的风险。

  度胎动XX年7月,一份题为《建立存款保险制度刻不容缓》的报告提交至决策层。

  “利率市场化攻坚战已经打响。”上述报告的作者,国务院发展研究中心金融研究所证券研究室副主任范建军一再向中南海谏言。他认为,随着利率市场化的推进,我国银行业利润空间将被大幅压缩,少数商业银行因此面临破产清算的风险,决策层应未雨绸缪,提前推出显性存款保险制度。

  “择机出台”XX年1月初,第四次全国金融工作会议提出,“要抓紧研究完善存款保险制度方案,择机出台并组织实施”。之后,央行行长周小川表示,“此前的准备工作大体上都是有效的,需要寻找一个合适的时机,择机出台。”

  但至今,目前央行还没有向银行征求意见,银行内部既没有对这个问题进行讨论,更不清楚参保对象和标的范围。

  保费难题存款保险制度难以推出的原因,在于制度和协调层面,而非技术层面。

  首先是保费率的比例难题,这牵扯到银行的具体利益。

  除了保费率,各类银行对参保的意愿也不尽相同。

  而且从整个银行业来说,建立存款保险制度,银行需要拿出一笔钱,但现在银行业面临利率市场化压力、收费业务合规调查压力以及不良资产反弹压力,再拿一笔钱就又是一笔新压力。

  行政还是商业运作?其次,存款保险机构的性质与归属成为存款保险制度推出的又一核心难题。存款保险模式的争议主要在存款保险公司是行政性还是纯商业化运作。如果是行政性管理的,有两种选择,一是行政性监管部门模式,一是公司制模式。后者的难处在于公司化如何运作,要不要赋予其监管职能。如果有监管职能是独立于一行三会还是放在其中某个部门之下?

  周小川:加快存款保险制度建设

  在中国境内,对存款保险制度的讨论历经多年。就在此前不久,人民银行在其发布的《XX年金融稳定报告》中称,目前我国推出存款保险制度的时机已经基本成熟。近日,人民银行行长周小川在“中国首次金融部门评估规划工作总结座谈会”上表示,要加快存款保险制度建设,建立健全危机管理和金融稳定框架。

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