“会议纪要”的性质及其可诉性研究
摘 要：会议纪要的法律性质一直处于不完全确定的状态，在实践中，行政机关制作会议纪要时极大的随意性引发出一系列法律问题。会议纪要应当是行政机关制定和发布的特殊的规范性文件，只能或只应提供处理问题的原则和方法，不宜对具体问题作出最终规定或实体决定，具有抽象性。实践中针对会议纪要的诉请事项可分为三类，但这是制作不规范的结果，规范的会议纪要并不具有可诉性。
关键词：会议纪要;性质;可诉性
会议纪要，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范格式的文书，用于记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项，是行政机关公务活动的重要载体和工具。作为行政机关的一种重要公文，会议纪要为广大行政机关所普遍运用。长期以来，各级行政机关和其他行政管理相对人大都以一种朴素的政治热情，忠实地贯彻和执行着会议纪要所要传达的精神和议定的事项，很少有人对会议纪要的形式和内容进行过审慎的思考和探究，更缺乏对会议纪要的性质及其法律效力的争论。但实践中与此有关的问题迫切需要对会议纪要的性质及其可诉性问题进行深入探讨，规范行政机关的“纪要”行为，保证行政管理活动良性有序运转。
一、会议纪要的现实缺憾
应该说，我国现行的法律法规对会议纪要性质的界定是不够全面和明确的。无论是1993 年11 月发布的《国家行政机关公文处理办法》，还是 年8 月重新发布实施的《国家行政机关公文处理办法》，对会议纪要的界定都维持在同一个简单的层面上：它是行政机关公文的一种，是记载和传达行政机关会议情况和议定事项的一种法律文书。但作为一种法律文书，它应当具备何种形式和实质要件，应当记录何种内容，它的发布程序和范围及其法律后果如何，作为公文种类的会议纪要与作为公文形式的会议纪要之间有什么区别等，有关法律法规都未予涉及。简言之，会议纪要的法律性质一直处在一种不完全确定的状态。实践中，行政机关在制作会议纪要时呈现出极大的随意性和不平衡性，一则在会议纪要的形式上，因有关法律法规没有规定会议纪要必须遵循的固定的形式要件，制作会议纪要的工作人员拥有较大的机动空间和发挥余地;二则在会议纪要的内容上，有关法律法规又要求它记载和传达会议情况和议定事项，因此，对会议内容和议定事项，除了“如实记载”之外，制作会议 “会议纪要”的性质及其可诉性研究纪要的工作人员又不可能拥有太多的自由裁量权，只要是会议议定的，都须记录。尽管会议纪要根据所记载和传达的会议情况和议定事项不同，须由不同层级的行政首长签署，但因缺乏规范的格式规定，而使会议纪要呈现出“因人而异”的主观特征。在许多人看来，会议纪要更像行政机关的会议纪录，更像行政机关存档备查的一种内部资料。倘若会议纪要只在这种层面上存在和运作，倒是不会牵涉太多的法律问题，问题的关键在于会议纪要又以“公文” 的形式出现，它作为行政机关权力意志的一种载体，既体现行政权优先的规则，又经常对与广大群众密切相关的事项作出决定，更为重要的是，许多行政机关将作为公文形式的会议纪要直接当成作为公文种类的会议纪要使用，或者两者混用，对于行政机关而言，“ 简化”了行政程序，但于行政程序而言，则违背了依法行政的规则。于是，一种令行政机关进退两难的现象出现了： 一方面，它所记载、传达的会议情况和议定事项应为有关行政机关和行政管理相对人所遵守和执行;另一方面，因它与行政管理相对人的切身利益密切相关，又因其只在行政机关内部运作，极有可能为行政管理相对人所不能接受。行政管理相对人无从准确把握会议纪要的法律性质，也无法在第一时间内知晓会议纪要的内容，当有关国家行政机关将会议纪要所记载和议定的事项付诸实施时，与此有关的行政管理相对人发现会议纪要本身或者依据会议纪要所实施的行为侵犯了他们的合法权益，他们有权通过适当的程序、在适当的场合表达他们的意愿。于是，针对会议纪要的“ 纠纷”产生了，由于缺乏足够的思想准备，许多行政机关往往在突如其来的“ 纠纷”面前手足无措，无所适从。
或许是由于技术上的疏漏，《国家行政机关公文处理办法》在对行政机关的公文种类、公文内容、公文格式和行文规则等作出规定时，竟没有从严格的法律意义上将1 2 种公文作形式要件、发布范围以及法律性质上的区分。这些公文既可以作为外部行政行为的载体，又可以作为内部行政行为的载体; 既可以作为抽象行政行为的载体，又可以作为具体行政行为的载体。关于会议纪要的形式要件，除了规定不需要加盖印章外，再无其他规定。是向社会广为发布，让所有与该会议纪要有关的行政管理相对人知晓，还是只向有关单位和人员内部传达; 是作为某一具体行政行为的依据，还是直接代替某一下级机关作出行政决定; 是行政机关的决策行为，还是执行行为; 是一连串行为中的主行为，还是仅仅为一次行为; 是只具备抽象性质的单一行为，还是抽象与具体、主行为与次行为相混杂的复合行为; 会议纪要与有关的规章和规范性文件发生冲突或抵触以后应当如何解决，所有这些都处在无可预知、难以把握的状态。
二、会议纪要的性质辨析
会议纪要是行政机关公文的一种，是具有法定效力的文书。应当说，我国有关法律法规规定的会议纪要的抽象性质自是不容怀疑和否认，它是行政机关制定和发布的规范性文件，与同一机关制发的“决定”、“命令”等具有相同的法律效力，但“ 公文”与一般意义上的规范性文件在形式和内容上是否能否简单等同，其“ 抽象”程度是否已达到不可单独被“ 诉”的限度，则引伸出另一个复杂的法律问题。
我国现行的行政复议法律制度不允许行政管理相对人对行政机关的规范性文件的合法性和合理性问题单独提出行政复议申请，即便对于规章以下的规范性文件，也只能在对具体行政行为提出复议申请的同时，一并提出合法性审查申请。那么，会议纪要究竟是规章或规章以上的规范性文件，还是规章或规章以下的规范性文件呢? 笔者认为，首先，会议纪要不是规章。按照地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、立法法以及其他有关法律、法规的规定，规章必须经政府或部门常务会议或者全体会议讨论通过，由本机关的行政首长签署，且须以“ 令”的形式在本行政区域内公开发布，而且，规章必须按程序报送备案。而会议纪要既不必须经过政府或部门的常务会议或者全体会议讨论通过，不须以“ 令”的形式向社会广为发布，也不须履行备案程序，至少它不具备规章成立的一切形式要件。其次，尽管我们不能否定会议纪要是“公文”的法律规定，但是时下的许多会议纪带有越来越多的非“公文”特征，并为多数行政机关所接受和采纳。我们无从理解“公文”的准确含义，但公文是规范性文件的一种，应当是无可非议的。既然如此，会议纪要应当具备规范性文件的基本要素，它应当是相对原则和抽象的，它可以讨论政府和部门日常工作中的具体问题和专项事宜，比如政府的专题会议纪要。但会议纪要只能或只应提供处理问题的原则和方法，不宜对所谓的“具体问题和专项事宜”作出最终规定或实体决定，更不能越权代替下级机关直接作出决定。说到底，会议纪要是行政机关讨论和决定问题的“ 工作过程”，只能为最终解决某一具体问题和专项事项提供依据。但现在会议纪要针对特定人员或特定对象，决定具体事项的情况屡见不鲜，比如某一市级政府的会议纪要直接决定对城区某一道路进行改造，为保证改造工程按期完成，会议纪要还规定了具体的拆迁期限和补偿标准。这种情况下的会议纪要完全背离了其“公文”特征，演变成一种典型的具体行政行为。尽管这种现象只是产生在具体的操作过程中，与会议纪要本身应当具有的“公文”性质没有关联，但与许多会议纪要因为自身形式和内容要求不完备导致的在法定救济程序中的尴尬境况紧密相连。第三，笔者认为，会议纪要是一种特殊的规范性文件，它没有固定的发布程式，除了向与其所记载内容有关的机关和人员传达以外，它的基本功能更多地体现为“ 立此存照”或“ 存档备查”，而且，它往往因为行政机关会议种类的不同而由不同层级的行政首长签署。同时，它不具备对所有社会对象反复适用的特征，虽然它也针对特定的人或事作出“ 具体”决定。但这一决定本身不(应当) 具备执行性，否则，它就背离了其内在的抽象和规范特征。
三、会议纪要的可诉性研究
实践中，针对会议纪要的诉请事项大体分为三类：一是将会议纪要作为某一具体行政行为的依据，申请人在对具体行政行为提出行政复议申请的同时，一并对该会议纪要的合法性问题提出审查请求;二是将会议纪要作为一项独立存在的具体行政行为，单独就其合法性和合理性问题提出行政复议申请;三是将会议纪要视为可以与某一具体行政行为归并的连续行为或共同行为，向行政机关提出行政复议申请。第一类情况符合行政复议法关于行政复议申请范围的规定，本文不予讨论。第二、三两类情况是本部分讨论的重点，也是解决会议纪要可诉性问题的关键。
将会议纪要作为一项独立存在的具体行政行为看待，笔者认为问题的根源在于会议纪要本身制作形式和记载内容不规范。在本文的第二部分中，我们已经对会议纪要的性质作了探讨。尽管会议纪要所反映的某种会议可能要对具体问题进行讨论，但会议纪要在成立时则不应当对具体的问题作出具体的规定。会议纪要本身的“ 记载”功能显然不是也不能是对会议内容的简单复制，“记载”的过程应当是一个浓缩、提炼和加工的过程，它所记载的应当是处理某一具体问题的原则和办法，而不是解决该具体问题的最终决定。它是一种抽象行为，是行政机关的决策行为，是一连串行为中的主行为，其本身并不当然具有行政复议法规定的可诉性。仅以某省级政府的会议制度为例说明：根据有关规定，需要制作会议纪要的省政府会议大体有四类，分别是省政府全体会议、省政府常务会议、省长办公会议和省政府专题会议。其中，省政府全体会议、省政府常务会议和省长办公会议有一个共同的事项是对省政府工作(或日常工作) 中的重大事项进行讨论和作出决定，这一讨论和决定的过程，是制定政策的过程，是纯粹意义上的行政决策行为，当然不具有可诉性。而省政府专题会议的主要任务则是研究、协调、处理省政府日常工作中的具体问题和专项事宜，如果内容记载不当和发布程序不完备，就会产生行为性质混淆等法律问题。研究、协调和处理具体问题，当然可能会有对该具体问题的处理结论，或者提出处理该具体问题的方法和原则，此时，制作会议纪要(此时的“ 会议纪要”只是作为公文形式的会议纪要) 的工作人员应当坚持记载政策、忽略细节的原则。值得注意的是，此时的会议纪要只是停留在公文形式的意义上，要使会议纪要所议定的事项发生效力，有关行政机关还应当正式制作“公文”意义上的“会议纪要”，这时的会议纪要应当在原会议纪要的基础上，有一个再归纳、提升的过程。会议纪要应有“ 责成有关行政机关付诸实施”之类的限制用语，并要求负有执行义务的行政机关根据会议纪要的精神、以该行政机关的名义制作行政决定，以免会议纪要(主行为) 成为某一具体行政行为(次行为) 的替代物。这样做并不是为了推卸责任和规避义务，会议纪要本来就是记载和传达会议情况和议定事项的载体，它只在行政机关内部运转，对下级行政机关处理具体事务提供指导和依据，没有某一特定行政机关的具体操作，会议纪要便是单纯的档案资料。
将会议纪要与某一具体行政行为视作一种连续行为或共同行为而一并提出行政复议申请的做法，既与会议纪要本身存在的问题相关，也与申请人对法律规定的把握不准相连。会议纪要“立此存照”和“存档备查”的特征以及只在行政机关内部流转的运作程序，决定了其区别于并超然于其他具体行政行为之外的特点;会议纪要的独立性和完整性同时也决定了它不可能是其他具体行政行为的附属物，因此，规范的会议纪要当然不具有可诉性。
在全民法律意识包括行政机关领导和工作人员的法律意识不断提高、依法行政的要求愈加严格的环境下，下大力气改进和规范“纪要”行为，切实提高纪要水平，是各级行政机关解决工作矛盾，走出会议纪要被诉困境，推进依法行政进程所必须抓紧做好的工作。